從法律制度的重要性來看，分為基本法律制度和一般法律制度。基本法律制度，可稱為主要法律制度或者核心法律制度，它與非核心法律制度或者一般法律制度是有區別的，基本法律制度是法律制度系統中的首要構成要素。我們認為，環境法律制度主要是環境公共政策的法律化。目前對于環境法的基本制度的認識在我國立法和學術界之間尚未有統一的界定，而且在國外也找不到有關環境法的基本制度相關的立法與理論參照。但是，由于《環境政策基本法》的宏觀性和其基本法的地位，環境問題解決對策的行政主導性、手段復合性等，而且，環境法制發達國家的立法決策(環境基本法)也多體現了諸如風險預防、環境影響評價等環境公共政策，因而，我國的《環境政策基本法》也必須遵從環境與資源保護的基本規律，并結合中國市場經濟和可持續發展的要求以及環境問題本身的特點，確立以環境影響評價制度、許可證制度、環境保護目標責任制度、清潔生產制度、經濟刺激制度等為主要的基本制度。其中，環境影響評價制度、許可證制度是關鍵性制度，在《環境政策基本法》的制度體系中居核心地位，是環境行政的主要對策。

 

(1)環境法應當處于環境基本法的地位

　　法律可分為“基本法律”和“一般法律”，對此我國《憲法》作出了明確的規定：全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律(第62條);全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律(第63條)。我國《立法法》第8條也作出了相同的規定。一部法律要成為國家基本法律，應當具備以下三個特征：①調整對象為基本社會關系。所謂基本社會關系，是指所涉及的事項通常為國家生活中的重大事項的社會關系，其具有全局性、長遠性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現為兩個方面：一是基本法律在我國法律體系中占有特別重要的位置，具有高于全國人大常委會制定的一般法律的地位;二是基本法在其所屬的部門法律體系中，占有核心的最高地位，它通常成為該法律部門法律體系中其他單項法律的立法依據。③制定權應當屬于全國人民代表大會。正是由于基本法律調整的社會關系具有全局性、長遠性、普遍性和根本性，關系到全社會的根本利益，因此，基本法律應當由我國最高權力機關的全體代表進行審議通過，即應當由全國人民代表大會審議通過。

　　環境保護是實現社會經濟可持續發展的重要保障，是國家生活中的重大事項，是必須長期堅持的基本國策。因此，環境保護法律所調整的社會關系符合基本社會關系的特征，即具有全局性、長遠性、普遍性和根本性。與此相適應，對作為國家基本社會關系的環境保護社會關系，也應當通過國家基本法律關系予以調整和規范。同時，我國經過將近30年的環境立法實踐，特別是各單項環境法律的相繼制定與修訂，為進一步完善我國的環境法律體系奠定了堅實的基礎。但是，在現行的《環境保護法》與單項環境法律之間以及各單項環境法律之間，都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復之處，這對整個國家的環境法治建設構成了嚴重制約。因此，制定一部高位階的、名副其實的環境保護基本法，用以調整環境保護社會關系以及整合各單項環境法律，是非常有必要的。

 

(2)環境法應當具有“政策法+法律”的形態

　　中國實施可持續發展戰略起步于政策，中國環境保護的實踐是循著依政策治理向法治治理的轉變。但是，即使在當前的轉型期，亦依然實行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國家環境公共政策的法定化和環境法律體系的不斷完善，開展環境保護活動、調整環境保護社會關系基本上能做到有法可依。作為我國環境基本法的《環境政策基本法》是我們處理環境社會關系的基本法，在環境法律體系中具有基礎性、主導性地位，要反映國家利用資源、保護環境和生態保育的政策、原則和具體措施，反映國家環境決策的宏觀性，所以，在修訂以后的《環境政策基本法》，是以宣示和體現國家環境政策為主的政策法，同時兼有嚴格意義上的“法律” 性質的法，是一部定型化、規范化、法定化的環境政策與環境法有機結合的法。

　　在國家《環境政策基本法》中，對于國家環境公共政策主要是以這部法的制定目的(價值目的)、法律原則、基本制度和環境措施等形式來體現。例如國家的環境影響評價制度、排污許可證等制度，它起源于國家環境公共政策，依靠行政權力強力貫徹，以國家強制力為后盾，在相對人權利、義務上不具有對等性等，在國家以政策推行此后入法才具有法律性。將環境公共政策載入國家《環境政策基本法》是國家法治的要求，是世界環境法制的必然規律的體現，也是環境問題的性質特征決定的。如果說國家《環境政策基本法》與其它單行的環境資源法都在一定程度上體現了國家環境公共政策，那么，前者是在更高的宏觀層面對環境問題做出的反映，它規定了國家保護環境、合理利用自然資源和生態保育的基本的、總的行為準則，是后者的制定依據和指導，后者是前者的具體化，可以在前者規定的準則精神范圍內為具體目的和任務而制定特殊性規范。國家《環境政策基本法》納入的國家環境公共政策必須符合環境保護、自然資源利用和生態保育的基本規律，借鑒國外環境法制的成功經驗，同時，也是我國環境公共政策理論與實踐的總結。

　　制定符合我國目前國情的、具有“政策法+法律”形態的《環境政策基本法》有如下幾點重要意義：首先，在有關環境保護的基本法中納入環境公共政策是環境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次，從政策對于法律制定、實施和適用的法理學理論看，將政策納入同一文本可以使環境法內部趨于和諧，制定、實施和適用相互銜接、有機統一，更加突出中國環境基本法的地位;第三，與美國的“政策法”不同，新的環境法是可行性與可訴性的結合的法，是政府主導和市場機制作用于污染治理、環境保護、生態保育的法，是政府環境保護職能規定和公民環境權的享有相結合的法，是權利與權力的結合的法，是司法權與行政權的結合的法，是以社會為本位的法。

 

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